▲图片来源：Financial Times

作者：林文棋、谢力唯、吴梦荷

导读：在新常态的时代背景下，我国逐渐从纵向选择性产业政策向横向功能性产业政策转变，中央出台的国家产业政策文件也从过去的指令明确向原则倡导的风格转变，更加注重营商环境的改善和提升。产业政策变革背后的驱动力，不仅仅在于我国发展阶段的演进，还在于全国层面主导产业的概念消解。在这样的转变之中，地方政府需要理性客观认识自身的产业发展路径，提出因地制宜、具备可操作性的产业政策，才能实现精准招商，也为后续招商运营奠定良好的基础。

改革开放以来，随着全球宏观局势的变迁以及我国经济水平的发展，我国的产业政策经历了从行政计划向市场主导、从供给侧向需求侧、再向供给侧转变的过程。在此期间，我国产业政策的关注目标、参与主体、政策手段都发生了较大变化。

过去：指令明确的选择性产业政策

我国的产业政策长期带有计划经济的色彩，早期以选择性产业政策为主，政府直接在微观层面对企业个体进行干预。选择性产业政策是指“根据一定的标准识别选择主导产业或战略产业，采用市场准入、财税优惠、资金补贴等各项措施加以倾斜式扶持，以期在短期内促进被扶持产业快速发展，具有鲜明的直接干预微观经济活动的特征”，如国务院发布的《关于抓紧研制重大技术装备的决定》（1983年）、《汽车工业产业政策》（1994年）等系列政策。

早期的这些产业政策除较强的指向性以外，还呈现出制定主体多元化和表现形式多样化的特点，即中央政府各职能部门和地方各级政府都参与制定各类产业政策，而且产业政策名目繁多，如法令、条例、规划、指南、目录、指导意见、管理办法和行动计划等等。

从我国各类选择性产业政策的实施效果来看，大部分的产业政策总体上在快速推进我国的工业化进程、实现经济赶超方面发挥了重要作用。特别是在我国工业化初期阶段，产业各项基础均较为薄弱的情况下，通过选择性产业政策的实施，以国家行政力量实现资源向特定行业的倾斜配置，快速扶持了主导产业的发展，奠定了国家产业发展的早期基础，在工业化进程的推进过程中起到了引领作用。

但另一方面，选择性产业政策由于严重干预市场和影响市场机制形成，也带来了政策实施效果难如人意，甚至事与愿违的情况，产生了一定的负面效应。以近些年的新能源汽车补贴政策为例，由于补贴力度过强，且补贴方式存在一定问题，出现了多家汽车企业“骗补”的情况，企业钻政策漏洞“违规谋补”，而非实际着力推动技术进步。

转变：注重营商环境支撑的功能性产业政策

随着改革开放的不断深化和产业水平的不断提升，我国总体已具备参与国际竞争性产业的能力，且国内各地产业结构不断升级转型，发展出了具有地区特色的产业结构，并形成了区域间差异化、协同化的产业关系，因此在全国层面进行具体行业的指导发展，已经不再具备可行性。因此，依据中国特色社会主义特色市场经济的客观规律和实践成果，我国对产业政策的理念和方式进行了逐步调整，逐渐向功能性产业政策转型，从而更好地处理政府和市场的关系，构建市场友好型政府。功能性产业政策相对于选择性产业政策，是指“通过加强各种基础设施建设（包括产业发展所需的软硬环境），促进技术创新和人力资本投资，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到有效发挥。”

在这一转变中，我国的产业政策对微观经济活动的直接干预逐渐弱化，对产业发展的服务和基础设施的指向逐渐增强，除保障国家安全等特殊战略型产业以外，产业政策更多的是提出发展原则，强调产业之间的相互融合，通过研究报告和规划等方式引导产业发展，发挥引导性作用。例如2015年5月，国务院印发《中国制造2025》，提出我国要从制造业大国向制造业强国转变，最终实现制造业强国；2016年6月，国务院发布《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》，提出支持制造企业与互联网企业跨界融合，培育制造业与互联网融合新模式；2017年10月，十九大报告指出要加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。

通过以上中央出台的产业政策文件可以看出，我国提出的战略性重点产业越来越多，几乎覆盖了所有主要产业。在这种情况下，国家层面的“主导产业”概念逐渐被消解，产业政策配置资源的功能也随之弱化，产业政策更多进行发展原则上的导引。

基于中央产业政策的指导，各地每年也陆续出台五年规划和各类产业专项规划等，落实重要政策，制定符合当地发展现实的产业发展方案；但在实际工作中，存在“中央舞剑，地方跟风”的现象。不少地方政府对于自身产业发展现状和潜力把握不足，对中国产业发展的客观规律认识不清，在发展方向和战略上又缺乏独立、理性的看法，为了争取支持而盲目跟随中央或上级政府政策，不顾当地实际情况选择时下“热门”的产业，导致定位出现偏差，发展乏力，“产业空城”屡见不鲜，给地方财政和政府形象带来严重的负面影响。

趋势：服务型政府与地方因地制宜的自主发展

在经济新常态与新工业革命的大背景下，我国将进一步从纵向的选择性产业政策向横向的功能性产业政策转变，当下产业结构调整与转型升级中的诸多工作，也亟需通过健全的市场制度来进行推进。在未来，国家层面的产业政策将减少使用“看得见的手”对微观主体进行直接干预，而是更多地通过功能性产业政策来完善社会主义市场经济的软、硬件基础设施，营造健康的营商环境，让“看不见的手”更好地发挥其作用。

在当下产业政策导向转变的大背景下，地方政府将难以再依靠中央纵向的产业选择目录来决定自身的产业发展方向，“盲目跟风”不再是一种可靠的选择。各地的产业发展应在了解自身资源本底的基础上，更加精准地识别适合当地发展的潜力产业，强化产业优势和特色，采取因地制宜的产业政策进行产业发展的健康引导。

只有关注产业选择的科学性、注重决策制定的理性、承认产业发展的客观规律，同时结合自身发展条件，谨慎、精准选择产业发展路径，才能使产业政策具有可落地的实操性，为后续的招商、运营奠定基础，为城市经济的可持续发展和社会的长治久安提供有力保障。