作者 │ 王伟

全文字数：15332字

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很高兴有机会与大家分享一些观察思考，主要从四方面展开：第一个板块是新全球化进程与双循环战略。第二个板块是新全球化进程的空间价值。我们搞规划的人永远回避不了空间，这是我们的优势，我们去跟人家搞经济学的、搞社会学的去讲别人擅长的内容是讲不过人家的。现在国土空间规划处在一个很关键的阶段——如何在“天”（发展规划）与“地”（城乡建设）之间明确自己的定位和存在。对于空间的价值，在这样一个大变局时期一定要有非常独到的理解，才会帮助我们对空间规划在新时期的角色有一个更好的定位。第三个板块是政策网络中空间规划的被动与主动。第四个板块是新时期规划咨询的价值创造。 

首先，来看第一个板块——新全球化进程与双循环战略。

为什么说是新全球化进程，因为全球化发展是有个过程的，从什么时候开始去定义全球化？郑和下西洋？哥伦布发现新大陆？今日我们所讨论的全球化，是随着航空航海等交通方式、互联网等信息技术的发展，特别是随着冷战结束，以跨国公司为代表的主体推动了全球化的繁荣，同时上世纪90年代左右，一批经典的全球城市理论被提出，如弗里德曼的世界城市七个假设、萨森的全球城市、邓恩的跨国公司选址等，全球化的进程与研究进入一个高潮期。然而本轮的全球化其实是一个不完整的全球化，主要表现在它更多是一个经济层面的全球化，而与经济全球化所匹配的全球治理体系没有真正建立起来，如WTO、IMF等国际经济规则、国际公法与国际关系准则等国际政治规则、反导与军备控制，以及针对公海、网络、太空等“全球公地”的国际安全规则、应对气候变化的国际环境规则等都面临一系列挑战。所以我们看到中国提出坚持多边主义、致力于参与、维护、建设、改革国际体系，致力于构建公平合理的国际新秩序，坚定推进全球化，而美国则一直在“退群”，其实就反映出国际治理规则是没有跟上经济全球化步伐的。

新全球化进程在2008年金融危机之下已埋种子，因为金融危机之后有一个非常重要的副产物——逆全球化。当出现逆全球化这个苗头以后，新全球化进程就开始以一种越来越不容忽视的态势登上舞台，而2016年的英国脱欧公投和美国总统大选特朗普胜出成为这个浪潮中两个标志性的黑天鹅事件。于是，陆续出现的一系列美国退群举动、以及对我们不断升级的遏制不是偶然的，一定要用一种必然的历史逻辑去理解我们现在看到的很多事件。对我们最主要的一个触动就是中国人不能再心存侥幸，认为我们还有足够的战略机遇期去浪费，必须要有一种时不待我的紧迫感，这对国土空间规划编制或规划咨询提出更高的历史使命要求。

2020年年初的新冠肺炎疫情突然爆发，进一步地推动了新全球化进程。对于中国人来说，疫情像个看不见的黑天鹅出现了；但对于欧美来说，它却像一个看得见的灰犀牛。我们为世界争取到了一个多月的疫情初期控制时间，但欧美却忙着对中国进行攻击，“口罩”政治化折射出的新自由主义成为病毒传播的温床。围绕抗疫，开放的全球化开始因为人员流动限制、货物进口限制，变得缓慢而封闭起来，英国经济学人杂志的一期封面Closed Global非常形象的展现了这种转变。

而疫情带来的一个更深层次的变化，就是全球因为抗疫的不同表现与成绩而带来的对不同发展治理轨道优劣势的反思。这种轨道之争的显性化将进一步加剧未来全球治理的挑战。比如《未来简史》的作者尤瓦尔•赫拉利撰写《冠状病毒之后的世界》，认为“世界面临两个特别重要的选择。第一个是在全能的监视与公民赋权之间的选择。第二个问题是在民族主义孤立与全球团结之间的选择。”《世界是平的》的作者托马斯•弗里德曼则认为，新冠肺炎将成为历史分期的新起点，即不再按公元前（B.C.）、公元后（A.C.）划分，而是变成疫情前（Before Corona）及疫情后（After Corona）。

在此，引入由哈佛大学肯尼迪学院丹尼•罗迪克教授所提出的“全球化悖论和理论上的“不可能三角”。他认为在全球化进程中存在“世界经济的三难政治选择”，即超全球化、民主政治和国家主权三者无法同时存在，最多只能在三者中取其二。如果哪个国家要实现超全球化，意味着要实现非常广泛而深度的资源全球配置，这个过程中其国内政策或多或少是要让位于国际经济规则和不同利益集团的分配诉求的，然而这个让渡是有一个边界和忍受度的，如果不能让大家都接受，就会出现冲突。为什么美国会出现华尔街运动事件？特朗普会得到众多底层白人的支持投票？其实大家想想，全球化这些年高回报的行业是不是金融业？而跨国公司为降低生产成本而发生的制造业外迁布局则让美国底层白人成为全球化分工红利中的失落者，所以特朗普所喊出的让美国再次伟大、购买美国货的竞选口号赢得这些民众的支持。

“不可能三角”背后，可以从两个视角进一步审视全球化过程：

第一个是公共支出的视角。开放度越高的经济体，其公共服务的支出增长就越快，发达国家尤其如此，因为有很多移民进来，这些人是要去分享他的公共服务的支出。反过来，这一逻辑也意味着，任何一个深度参与全球化的国家，如果忽视了对本国要素所有者的风险对冲和社会保障的政策安排，就会遭受政治上的抵制和失败。因此美国的黑人，包括一些中下阶层白人，为什么会在全球化过程中变成失意者？因为他们不是得利者；所以权衡之下，“排外”就会成为短期成本更低的一个解决方案，这就是为什么现在美国的少数族裔会受到排挤，为什么特朗普会在美墨边境修墙等一系列现象的重要动因。

第二个是货币金融的视角。整个全球化的过程是一个金融化的过程。经济结构金融化使得美国成为典型的“金融国家”。二战后布雷顿森林体系的建立，以及体系解构之后浮动汇率时代的开启，美国靠其金融规则、军事实力等控制全球，而其他国家则基于自身的制造业比较优势成为“贸易国家”。这两类国家的差异是很大的。我们现在诸多对全球城市的研究，能够成为国际金融中心是一座城市全球化控制力、影响力的重要依托。中国无疑是现在世界上最大的“贸易国家”，既是改革开放40余年参与经济全球化的受益者，也会成全球化分裂的成本或风险的主要承担者，这个挑战是很严峻，我们需要有一个更冷静、更长远的认识与谋划。

下面是我个人绘制的一个框架，像一个8字型的两轮，包括了中国自己内部一个循环和国际一个循环。当我们把中国和国际两个循环联系在一起时，你会发现我们通过外贸出口进入国际，而国际通过FDI、订单、原材料进口进入我国。过去的全球化就是一个国际和国内这种双循环的全球化。所谓的双循环是指各自有循环，然后再构建一个大循环——其实是在三循环的状态之下，全球化的参与者们进行的一种财富创造和分配过程。而过去的40年，我们的蛋糕大了，那么相应的就有人的蛋糕就小了，这是一个物质守恒的状态。

这个过程中，有几个全球化分析的指标值得关注。在麦肯锡发布的一个有关2014年国家连接性指数和整体流动数据的报告中，中国在连接性指数排名中商品连接是4，服务连接是16，资本连接是4，人员连接是82，数据连接是38。这个数据其实是很有意思的，我们的人员连接如此之少就意味着我们的移民其实是很少的，但是这个过程中我们的流动价值却很高，达到了6480亿，比我们高的是美国。我们的流动强度即流动的价值占GDP的比值是多少呢？是63%。它意味着如果失去了这个流动，我们这63%的价值是可能要大大缩水的。

麦肯锡连接性指数显示，发达经济体连接性通常比发展中国家更高，并且领先国家远远超出其他经济体。一般而言，国家连接性随着收入增长而提高，但也有一些有趣的例外。中国相对于收入水平而言的高连接性，显得特别引人注目。这不仅反映了中国在全球制造业价值链中发挥的重要影响，也反映出其规模庞大的资本流动和不断增长的服务流动。另一个极端是若干中东经济体——人均收入较高但全球连接性要低很多。还有一个是新加坡，其流动的价值占GDP的比值高达452%，这就是为何新加坡对上海、香港建设全球城市的竞争威胁最大，因为流动才能带给它价值，而新加坡政府的诸多小心思、小动作是需要我们提防的。

后疫情时代，新全球化进程将会是什么样呢？就如同在这两个循环之间插入一道篱笆阀门将其割裂，于是很多“流动”不可能像从前那么顺畅了，有一些曾经依赖外部市场消费的产品、依赖外部引入的技术，需要通过我们内化解决。旧的全球化双循环正在被重塑，接下来我们的蛋糕会怎么变化？

新全球化进程需要回归再造中国内循环的韧性和创新，也就是说内循环进来以后，最优先的一个问题是消费。我们原来经济发展的三驾马车中出口是非常重要的一驾马车，意味着很大的市场是由全球化来提供的。但我们国民的收入水平在全球化分工中不是很高，从外面转回来的一部分消费却要由我们自己内部去消化，这个时候该怎么去消化？所以实现双循环，我们面临第一个问题是内需消化问题。

第二个问题是研发的问题。双循环最希望改变什么？就是对过去“两头在外”模式的扬弃。中国有一个称号叫“世界工厂”，“世界工厂”讲的就是我们只负责制造这个环节，我们前期的创新研发、品牌、设计和后期的售后服务、市场、物流是在外面的。长期的依赖造成路径锁定，大家习惯于躺着赚钱，像华为这样的企业太少，所以人家敢去断你的芯片，断你的MATLAB软件。我们因诸多卡脖子技术受制于人，成为我们的安全短板，这是很尴尬的。内循环就是要把这个“微笑曲线”变成一个圆，让它能够环起来，这是一个很大的挑战。

在双循环战略格局中，我们的全球化路径是什么？全球化不可能是完全封闭的，在新的全球化价值链里面，某座城市是一个什么样的角色？在国家的战略格局中，它可以扮演什么角色？在国家的区域经济分工中，它又是什么样的角色？这都是我们可以提给地方政府非常好的一些问题。

在旧的全球化过程中，我们走的是一个“外向优先”的经济模式，却是被动融入国际规则，我们要接受别人制定的规则，你不接受，别人不带你玩。到了现在，我们要重塑一个“内生循环优先”的经济模式，同时，国际规则还要去融合和引领，那中国该怎么发展？是既要有大战略，也要有精细化行动方案的。

接下来，谈谈第二个板块——新全球化进程中的空间价值。

中美的摩擦不会缺席，只会早到或者迟到。“修昔底德陷阱”提出新兴大国和守成大国的冲撞规律，“兄弟之间况且如此，对手之间更不可避免”。从特朗普这只黑天鹅出现以后，拉开了全面竞争乃至对抗的序幕。这种竞争中，智库之间的竞争是非常关键的。美中经济与安全评估委员会提出“中国政府正在实施一项全面的长期工业战略，以确保其全球主导地位......北京的最终目标是让国内公司首先在国内替代外国公司作为关键技术和产品的设计者和制造商，然后再占领国际市场。”白宫贸易和制造业政策办公室则推出《中国的经济侵略如何威胁美国和世界技术与知识产权》。且不论这些报告的客观性，但它们却向世界发出了一种美国人的声音，混淆了视听，占据了主动。相较之下，我们明显缺乏全球化时代的思想、概念与观点的定义能力，我们的语境输出是特别羸弱的，这就是为何用世界语言讲好中国故事显得尤为迫切。这是规划向智库化、咨询化转型需要高度关注的。

我们必须要认识到中美之争是全方位的竞争。这一点，我觉得中国人必须要清醒起来，不光是效率之争，也是公平之争。如果我们从空间尺度的角度来讲，从全球尺度一直到最微观的粒度——个人，能不能把每个人的潜力释放出来？最近一个概念很火，叫“超大规模优势”，超大规模优势固然存在，但也要意识到其背后的风险。超大规模优势的构成到底是什么，是用我们的体量去碾压别人？还是让每个个体都能释放自己的潜能？我觉得这是很不一样。为什么讲要以人为本？回到城市，我们可以中美竞争这个角度去理解以人为本的战略价值。

既有的全球化有着自己的经济地理秩序，不同的分工链条最后会投影到全球不同的国家去细分自己的链条。那么未来的全球经济地理环节会是什么样？我们今天就站在一个关键转折点上。2020年5月，李克强总理在政府工作报告中提到，受全球疫情的冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡，国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是中小微企业困难凸显。我们的领导层是清醒的，但关键是怎么去改变。在这个过程中，我们应关注到一个提法的转变，从先前的“六稳”到现在的“六保”，这是一个非常重要的形势判断信息。

在此，谈一些个人的观点：新的全球化进程中，我们面对三大风险和三大挑战。三大风险，第一个是全球化的脱钩，第二个是产业链的断链，第三个是资金池的空洞。三大挑战，第一个是生产组织方式的重构，第二个是价值分配方式的重置。第三个是消费行为方式的重塑。

首先来看全球化的脱钩。这也是来自于麦肯锡和联合国贸易和发展协会的有关全球产业链的分工——商品流、金融流、服务流和人员流的判断。我们可以做一个极限假设，如果中国不和国外产生任何联系，我们会是什么样？有哪些产业立马就会崩盘？我觉得是可以做这种假设的，面对不确定的世界必须要有一种面临极端情况的准备。特朗普经常干的事情就是极限施压，所以假设在这个过程中我们断网了该怎么办？这是一个很重要的安全底线思维。

第二个是产业链的断链。全球产业链的分工有不同的分布，从图中可以看到，华为的供应链受损以后就会有非常大的变化，那么在这个过程中它会带来哪些改变呢？一个是疫情会加速国际秩序和全球化结构的调整；第二个是一些国家政策会转向内向发展，减少对国际供应链的依赖，那么它的替代环节在什么地方？第三个是一些跨国公司的全球战略会出现调整，促使供应链本地化和区域化。所以你要去评估在华的外资企业，有多少会有比较长久地在中国持续运营的计划，我觉得这是一个非常重要的判断。如果它要走，带走的不光是税收，还有很多人的就业。过去我们好多人去研究FDI，去研究跨国公司，今天我们可以去把它们作为一个再研究的对象去分析和评估。这些企业跟我们经常讲的全球化和本土化之间的内在稳固关系到底到了什么程度？ 

最后一个是资金池的空洞。大家可以看到我们的FDI这两年是在下降的，当然质量可能在上升，中国更多地变成了一个资金输出国。另外可以看到核心的商业楼宇，这是来自于戴德梁行关于2020年第一季度上海的写字楼调查情况，在陆家嘴、南京西路、人民广场等优质区位都出现了很大规模的空置。这让我们去思考，过去我们所追求的高端服务经济、总部经济这样一些概念怎么去演变，我们中心城区的一些空间该怎么利用，在新全球化进程中都将是新的命题。

再来看三个挑战，第一个挑战是生产组织方式的重构。个人觉得重构里面有一个很重要的挑战就是自然人力和机器人力如何兼容。在全球化进程中，其实这两年没有中美贸易摩擦，我们也已经有了以“德国工业4.0”为参考的“中国制造2025”这样的战略。中山大学李郇老师曾经做过一个关于珠三角机器人替人的现象调查，毫无疑问这种技术的升级，包括新技术融入到工业产业里面去提升整个工业的效率，降低生产的成本是很重要的一个选择，但是自然人力被替代了以后，这些人的社会保障和社会稳定该怎么去看待？这其实是一个兼容的问题。现在很多东西，往往多从单一角度去看，它确实创造了价值，节约了成本，但是还有更大的社会成本和城市治理的成本、安全稳定的成本是需要我们去关注的。在此，大家可以看到一个非常重要的曲线，叫微笑曲线，是台湾企业家的施振荣提出来的，武藏曲线则是2004年日本索尼公司提出来的，他们认为，在新型制造业经济之下，整个数字化对制造业和产业链的提升在制造环节反而可能会创造更大的利润，所以说这个转变可以颠覆我们对整个价值创造与分配的理解。

第二个挑战是价值分配方式的重置，也就是轻资产和重资产融合的挑战。高瓴资本创始人兼首席执行官张磊在其所著的《价值》一书中提出了几个价值公式。在此，选择了两个，第一个公式是“产业重塑=价值重估÷第一性原理+价值重构÷赋能工具箱”。所谓的第一性原理就是回归到事物本质的一种看法，对价值进行重新评判后，回到最本质的产业还有多大的价值？个人觉得现在应该要对整个中国的产业进行一个大规模的普查和评估，这是非常非常重要的。现在中国决策有一个很大的短板是什么？——心里没数，很多真实的情况我们不了解，这是很尴尬的。在重估之下有价值重构，赋能工具就是现在的新科技，比如人工智能，包括新基建等等这一系列的东西，我们的产业重塑到底能到什么程度？第二个就是传统经济和新经济的渗透能不能产生足够的化学反应来创造出价值。这个背后其中我理解非常核心的就是轻资产和重资产。重资产的话，我们可以认为是劳动密集型、技术密集型、资本密集型，但是亟需的知识密集型，如何进行重置？这个背后就是价值分配的过程。如果我们现在这种价值分配依然还是歌舞明星拿的薪酬远远高于科学家，那么中国的科技创新激励如何实现？这是我们对价值认定和价值观导向的问题，这是一个很重要的挑战。

第三个挑战是消费行为方式的重塑。在座的可能很多都已经是90后，大家的消费方式跟我们80后肯定不一样。我在现在带的学生都是00后了，看他们的消费方式，包括00后的观念也不一样，他们对消费方式的理解和我们这一代或者是上一代父母的理解是不一样的。这张图是长尾曲线，长尾曲线讲的是什么呢？过去我们追求规模经济（工业社会）的时候品种少，成本低；在信息社会、智能社会则越来越强调范围经济，品种多，成本低，就是你的个性化设计和创意的东西越来越受到别人的关注。为什么我们现在的城市里面现在开始强调打卡点？先前我们拍照留念都是到一些标志性的地方去留影，但现在出现了很多网红打卡点，甚至是很小的点都会引起关注，这很有意思。这些场景可能不是5A级，也不是文化遗产，但它在这个网络时代同样有它的价值，这就是一个很大的改变。在这个过程中，你可以看到性别、年龄、学历、工作收入、生活特征、购买行为，最主要是价值观，它对我们的消费场景带来很大的改变。我觉得如果我们将来去做一些这种有新人类，特别是新人类比重比较高的城市的时候，这也是可以给政府提出很好规划咨询和策划创意的一个点。

“十四五”是非常关键的五年，三大风险加三大挑战落到国土空间会代表着什么呢？就个人判断，这五年将是规划业务市场和规划业务产品重大变革的五年，一定要跟上时代步伐，敏锐地把握这种转变。这五年过去后，总体规划的编制会慢慢进入到一个相对成熟的状态，更多的是会衍生出一些小而精的创意性咨询产品。这五年里面，我们的价值链、产业链的经济地理空间一定会再组织，我们的国土空间规划应如何创新响应？如何去实现？ 

这里可以看到，我们今天规划创造空间红利正在转变：从寻找参照系到平行参照系再到成为参照系。讲到红利这个概念，我们常讲人口红利，其实空间也是有红利的。大家想想，过去的40余年，空间规划的发展一直走在一个什么路径上呢？我们从寻找参照系到平行参照系再到成为参照系。先前大家做项目，要找案例，找经验，然后去汇报，打动领导，这是在寻找参照系。接着慢慢地开始成为平行的参照系，我们国内也有一些点做的很好，国外来学习，比如首钢工业遗址的改造，受到奥委会主席巴赫的充分肯定。第三个阶段是成为参照系。从苹果到华为，从亚马逊到阿里，从Facebook到腾讯，从曼哈顿到陆家嘴，从硅谷到中关村，我们当时的一个策略是什么？就是市场换技术，换来的是什么呢？过去的全球化，我认为我们其实潜意识实现的一个战略是“备份全球化”——Copy。我们讲华强北的山寨手机，其实某种意义上来说，正是因为这种学习备份能力使我们在这次新冠疫情里具有了全世界最完整的产业链。我们的国土疆域跟欧洲基本相当，为什么美国人当年打压世界第二如日本、德国可以成果，是因为它们不具备像我们这样可以形成一个相对独立完整的市场循环体系。如果说我们从备份全球化，现在要向驱动全球化转型，因为至少从我们国家的理念来说，我们是要推动全球化进程的，从“融入全球化”到“融合全球化”，融入其实是相对比较被动的，要让别人去接受你；融合就不一样，它是你能够有一批伙伴共同推动全球化。

我们国家过去更像一个“硬盘”，要去备份很多东西，但是未来要像“芯片”，要能创新很多东西。现在，中国很多城市还多是“备份型的硬盘城市”，未来如何从一个“硬盘城市”变成一个“创新型的芯片城市”，这就是中国城市发展的价值目标导向。从世界的工厂到世界的实验室，我们过去的空间场所孕育出了华为和所有上了美国人实体清单的企业，但如何让华为变得更好或者孕育出更多的华为，我们的空间还存在哪些短板，弱项和漏洞？我们未来的国土空间应如何去塑造？可以看到，新全球化进程下中国国土空间的价值链的地位演进：一开始是1.0阶段，是追随者，别人去研发，然后到我们这来生产，我们的空间是一种附属性空间，而由此获得的这种空间的价值分红是非常有限的。随后2.0阶段，开始成为模仿者，出现一些平行竞争性空间；最后3.0阶段，我们要成为领跑者，需要打造一批跃迁引领性空间。目前，我们现在90%城市仍处在从1.0到2.0的转变中，10%的城市具备了从2.0向3.0转变的条件。

这里我提出一个概念——优势极。为什么用优势极呢？1950年佩鲁提出增长极， 2019年中央经济会议传递出一个很重要的理念，就是要尊重区域经济优势，进行规划，不再是过去那种有些大锅饭式的区域均衡。个人觉得优势极可以成为我们中国国土空间规划中的一个重要概念，那么“4×5”是什么呢？“4”就是硬基建，依然要去把短板补上去；第二个融入新基建，用这种新基建去打造，使这个硬基建更加智慧和更加联通；最重要的是软基建与微基建。软基建是什么？就是制度，很多的创新，很多的治理是非常关键的，微基建是什么？就是与每个人生活息息相关的各种生活服务配套。这四个基建对一个城市来说就是要构造出一种系统性的支撑底座。那么“5”是什么呢？第一个是全周期协同“凝聚力”。整个政府以营商环境为标杆，整个政府治理流程需要有非常强的一个信誉度。城市首先得“可信”，中国城市当前面临最大的尴尬就是诚信环境薄弱。这个我们大家都很清楚，没有信誉的城市或者是没有诚信的市场经济是很可怕的。所以我觉得第一个是要可信。第二个是全要素优化“支撑力”，使城市“可依”。要素评估也是非常重要的一个环节。第三是全方位强化“人文力”，要让人真的感觉到这个城市是“可亲”的，可亲近的。第四个是全链条拓展“创新力”，我们的产业链各个环节要创新，让城市更“可容”。“容”是包容的容，也是容错的容，我们是缺乏容错精神和容错文化的。这对激励创新、吸引人才是很不利的。最后一个是全生态提升“共生力”，城乡之间，城市之间，区域之间要更“可享”，能够结成命运共同体，共享发展的红利。

由此，我提出全球化视野下中国优势极空间区位的诊断、提升和监测框架。可以围绕优势极进行框架的设计，实地调研、先进标杆、诊断体检指标、可持续导向和竞争力导向；然后接下来是生态环境、资源能源、基础设施、经济社会、制度协调；然后是我们的指标，指标分为什么呢？一种是通用指标，还有一些是核心指标，有一些是控制性指标，还有一些是指引性指标，然后进行可达性分析，分析这个城市距离这些指标到底有多远；在可达性分析之下，得出发现它的差距；下面进行路径分析，路径指引就是我们给它提出各种管控或者发展的建议；路径指引下面是责任分解，要明确到我们的政府的执行部门或参与主体，然后在这个情况下开展动态评估和平台的构建，形成这样的一个评估参考和动态更新；最后从责任分解再回到优势极区位，形成一个循环去推动。

百年未有之变局，新全球化进程是国土空间规划改革最大的外部环境变量。我们要高度关注它。面对新的发展格局，至少招商引资相对以往肯定是会有大改变的，你要再多指标，规划再大的工业园区，谁入驻呢？没有企业入驻，人们没有稳定的收入，你要再多指标，搞再多的房地产开发，谁来买呢？入驻呢？没有企业入驻，人们没有稳定的收入，你要再多指标，搞出再多的房地产开发，谁来买呢？这些是需要我们警醒、充分转变脑中认识的。

我们要坚持全球化，但是能够坚持过去的全球化模式吗？在利益面前是没有永远的朋友，更何况人类只有一个地球，说到底，只要国界没有消失，最终很多竞争都会关系到一个民族的生死存亡。所以千万不要再把全球化当成规划前期背景分析里说说而已的一个过场，一个挂在嘴边的寻常概念，而是要从深层次去理解它的政治经济含义，至少我觉得在未来的十年，这个理解是非常重要的。过去40年规划所拥有的经济全球化及其之下我们获得增长发展的逻辑变了，这个是我今天最希望跟大家讲的，就是必须要意识到“改变”。为什么过去40年规划会那么成功，有些时候不是说规划有多好，而是你踩到了一个点上，这个点就是大家都在发展，自然而然你也在发展，所以千万不能陶醉于这种表面的成功经验惯性而失去对本质问题的理性认知。

中发[2019]18号文里有一句话“安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间规划格局”。可以看到，很多人都在强调生态文明，强调管控优先，但要注意到这是两个定语“富有竞争力和可持续发展”，这对关系一定是要兼顾的。竞争力，谁跟谁的竞争力？是自己国家省与省、市与市的？可持续，关系谁的可持续？面对百年变局，我们并不是绝对安全的，反而充满风险。很多方面我们与美国还有差距，必须要“齐心”和“创新”。回到规划本身，如何让人齐心？我们规划师不是政治家，但是如何推动创新？个人觉得就是要去创造一种普惠的民生福祉公共品，设计营造以人为本的空间场所，为高质量发展打出很好的底板。如果能做到这个，将是空间规划最大的历史贡献。

下面谈谈第三个板块，政策网络中空间规划的被动与主动。

对此，首先想跟大家讲几个缘起。第一个是如何理解“一张蓝图干到底”？城市总体规划是法定规划，依法治国之下为啥干不到底呢？我们常说是领导换届的原因，但从政策换代的角度看的非常少。第二个是如何理解规划编制的依据？我们有一层层的上位规划，但是我们还面临着政出多门的上位政策。其三是如何理解规划是龙头？现在大家还会讲规划是龙头吗？一定是空间规划部门的规划吗？还是有权利更大部门的规划？第四个是如何理解空间是蓝图的核心？空间是一切的投影，也是一切政策的投影，我们从中能够看到规律，但是也能看到我们对政策的效果评价，所以说我们如何不要让蓝图在政出多门的“政策”之下变成一个“乱图”，个人觉得这是空间规划现在面临非常大的挑战。

政策网络是公共政策研究的一个视角，它强调政策背后有非常多的主体，它是一个过程。在此，梳理国务院所发布的跟城乡规划相关的政策，包括通知、指导意见、条例等等，从中提取跟城镇化密切相关的人口、土地、财政、产业和生态等五个要素。依据政策中有关这些要素内容对规划实施的影响强弱，进行分级，绘制出从1990年到2015年的变化曲线。从中看出有几个关键发现：

第一，2006年是一个非常关键的拐点；政策的干预明显增多；规划作为政策意图的承载工具，受到的影响开始加剧。

第二，发现城乡建设、环境保护和经济发展是政府治理的三驾马车，与这三个主题相关的政策最多，在这个过程中，三类政策使得政府陷入到一种发展和保护的自我博弈过程之中。这种博弈其实给规划编制者带来非常大的平衡难度，只能不断的通过“改规划”或“调规划”去加以应对。所以，政策对规划的影响其实长期是被我们所忽视的。

第三，通过对不同维度下的政策数量变化及年份变化，发现产业政策最多。反映以经济为主的发展理念，政府希望通过产业政策向市场传递调控信号，结果发现政策慢慢开始低效，市场开始动不起来了，因为变化太多，不知道该怎么适应，与其每次都跟着动，还不如不动，因为每次动都是有成本的。在这种调控信号之下，城乡规划变成一个非常重要的通道，规划成为政府和市场共同作用的“介质”。城乡规划不光面临部门之间政策调整的响应，还面临着如何去协调市场和政府的关系。但是过度频繁的传递，以及政府和市场作用的反复调整，使得我们规划的传递机制发生扭曲，继而引发规划效用和信用都在下降。

第四，面对日益复杂的城乡问题，协同治理成为必然，否则的话如何去推进“四个全面”和“五位一体”的总体布局。然而现实却告诉我们，空间规划作为一种最需要系统性的公共政策，虽已有多规合一之后的整合，现实中对其编制、实施、运营、监管具有不同影响力依然存在于各个部门的政策之中，如何加强有效协同依旧任重道远。

最后，谈一些个人对新时期空间规划咨询价值创造的思考认识。

首先，规划咨询非常重要的特点就是理性的决策。理性是规划人非常重要的一种品质，也是规划成果非常重要的一个品质。理性需要有一个资源的输入。从建立目标的先后顺序就已经反映出你是不是理性的，如果这个地方经济已经非常过热，地产泡沫非常大，你还是要去搞房地产开发，那绝不是理性的。此外考虑准备完整的公共决策方案、建立其他价值、还有与社会资源的先后秩序等方面，进而形成预测每一决策方案的成本效益。我们现在的规划是特别缺乏成本效益这种评价的，我们没有成本观，没有成本意识。然后估计每个方案的纯期望值，比较每个方案的期值，并指出最佳期望值的方案，虽然我们也会有多方案比较，但是更多地应用在城市发展空间拓展的情景分析上，向东发展有哪些优势，向西发展有哪些优势，这都是很笼统的。今天来看，这个背后是要有精细化的。最后，产生理性决策。而上述过程在现实中，有约束的。

第一个是规则约束。我们的规划作为公共政策本身是一种规则，但其编制与实施则在一个更大规则体系中，是必须遵守的，这些规则都会影响到规划。比如有领导离任审计要求的规划和无领导离任审计要求的规划肯定考虑会不一样。

第二个是信息约束。我们对信息的掌握程度是很关键的，无法做到全信息，对规划这种系统性工作是很大挑战。一名优秀的规划师和普通规划师之间差别在什么？在于他的信息更全面、更深入。今天大数据的出现某种意义上弥补了一些信息的短板，但还是不够。

第三个是动机约束。做规划咨询，绝对不是面对一个机器去汇报，而是面对一个内心丰富的、思虑重重的政府甲方去汇报。作为技术人员所理解的规划与他们是不一样的，这是规划有别于诸多学科的精要之处，绝不是几篇SCI可以讲清楚的，很多人因此而讲规划不是科学，个人认为是他们并没有认识到规划的精髓，这何尝不是一种心理科学呢？

那么这些约束带来什么呢？其实公共政策是有一个理性趋优函数的。从价值和收益的角度来说，理性的区域和非理性的区域其实是可以进行一定界定的。如何让我们的规划咨询方案更多地分布在这个理性的选择区域，是需要我们认真琢磨的一件事情。决策理论按其所涉及的概念和功能可以分为两个层面：政策是怎样制订的和政策应该怎样制定。在现实生活中，规划制定者往往介于完全理性与有限理性之间或有限理性与非理性之间的临界状态。决策的模型其实是包含了理性和非理性的区域，你会发现，规划前期其实我们有大量的研究，我们把它视为科学研究。同时你还要有一些大胆的创意和策划，所以咨询里面就混合了一个科学研究加创意策划这样的一个比例，那么这个过程中如何让这两个比例处在一个“51%以上逻辑+49%以下直觉”？

一个优秀的规划师，在看他们讲方案或点评方案时，你会发现他们是将逻辑和直觉结合起来的。纯粹靠逻辑，很难去把一个规划的咨询做好；纯粹靠直觉，那肯定是更不行，除非你是到了绝对大咖这样的层面，你去跟别人说，我觉得这事儿这么干可以，别人信服，但对于我们多数人来说，我们是达不到的，所以说理性和直觉要结合起来。规划师成长的过程，就是让理性和直觉永远处在一个很好的跟自己的年龄和阅历匹配的一个状态。

决策理性，是有一个评判准则的，就是满意和最优。我们其实很多时候处理的是什么呢？是最优的不可能性和满意的不确定性。很多人做完科学研究以后，接受不了不可能，接受不了不确定，认为必须要怎么样。个人觉得这个是科学求真务实所需要的。但你必须要认识到，在现实中这种决策与人是有很大关系的，很多时候一个规划团队里面有搞规划出身的，加上搞经济地理出身的，或是GIS出身的，这个团队就是一个不错的团队。如果纯粹是以某一种为主导的，可能有些时候就会有短板。在这个过程中，满意是有不确定性的，不可能让每个人都满意，所以你要追求一个最大的满意程度。最优不可能也是有这种最优性的，也是有个比例空间，所以这个其实是符合现在我们应对不确定性的复杂科学的理念在里面的。

中国特色的空间规划有一个自己独特的政治经济学模式，个人将其称为“两个三角”，一个三角是围绕城市的人、地、财，另一个三角是围绕政策的人、地、财，然后城市与政策相互作用。现在很多规划咨询会讲到城市发展相关的人、地、财问题，这里面我们擅长的是地，人的问题有些时候也讲不清楚，财的问题更讲不清楚，这个“三角”对一个城市正常的运转是很关键的。另外一方面，我们对政策这个三角的认知是比较弱的。我们规划对政策的运用现在更多的是给它做一个条文，往那儿一放就完了，但实际政策背后所衍生出的人、地、财的影响分析，是没有深入分析的。这就带来一个很重要的认知：要认识到中国城市和欧美城市的发展差异性，欧美城市不会像我们这么强烈的受到国情体制下的政策影响。最近有本书是《城市发展的逻辑》，大家觉得讲出了一种真知，讲出了一种原理。其实在市场经济下，这种城市规律它是会显现出来，因为人也是一种生物，个体和群体都会有规律性的呈现。在国内，我们要认识到中国特色是什么，这种政策背后的影响分析是我们必须要做的，目前看需要进一步提升。

“传导”是当前国土空间规划非常重要的特点。那传导是什么呢？国家层面的规划，往下落的时候，除了技术方案的传导，我们现实的传导其实复杂得多，不同城镇化发展阶段的地方诉求不一样，不同财政压力下的地方诉求不一样，拥有不同规划认知的领导者不一样，最终再委托给不同业务能力的编制者，那么规划最后会变成什么样子？大家可想而知，大家现在忽然间发现规划市场进来了好多可以编制规划的人，竞争很激烈，但是高水平的竞争么？很多可能依然在低水平上转圈，所以风险还是很大的。

这就涉及到刚刚我提到的“第一性原理”。“第一性原理”是亚里士多德提出的一个哲学论题，“每一个系统都存在一个最基本的命题，它不能被违背或者删除”。特斯拉的埃隆•马斯克曾在采访中讲他特别推崇“第一性原理”，他说：“通过第一性原理，我把事情升华到最根本的真理，然后从最核心处开始推理……”今天我们做国土空间规划，必须要认识到空间规划的第一性是什么，叫什么名字不重要，但根本上它的第一性是什么？你根本上要去创造什么样的空间？回归事物的本质，重新思考怎么做是很核心的，这个规划建立长久价值非常重要的一点。

我们上半场的城镇化产生诸多问题，下半场的城镇化，个人用四个字去描述——“纠错趋优”。我们给地方做规划咨询，就是解决好两个问题：纠错和趋优。原来不太好的在哪？好的未来如何更好？这是硬币的两面。这个背后有一个非常重要的转变就是如何从失配的城镇化到匹配的城镇化。过去的城镇化是缺乏一种系统性的集成和匹配的。2018年3月23号公布机构改革方案，我梳理了一下从2018年3月24号到今年9月10号，我们出台了550项政策，当然这里面有很多政策不见得都对空间规划产生影响。但这么多政策在国土空间规划编制的同时还在平行出台，那么规划应该如何响应？很多部门还可能会说我这个政策比空间规划还重要，我不能按照你那个去编，该怎么办？

当前空间规划咨询很大程度上是为地方发展提供一种智库服务。在这样一个百年未有的变革期，面临很大一个问题：就是不怕敌人的进攻，就怕自乱阵脚。其实中国人就是这样的，如果我们团结一心，别人是绝对打不倒我们的，但我们如果是一盘散沙，就是很可怕的一件事情。所以我们虽然推动了多规合一建立国土空间规划体系，但相对于2014年启动的多规合一目标而言，还是不够彻底的。我们还亟需从多“规” 合一到多“策（政策）” 合一，亟需多“数” 合一来支撑多“智” 合一，否则种种令人叹惜的内耗将依然存在。

伴随大数据的兴起，空间研究有这么几个发力点：尺度问题、密度问题、粒度问题、强度问题、危度问题。同时要高度关注“三个全”：全格局、全尺度、全要素，要关注空间的分布模型、匹配模型、配置模型、协同模型和评估模型等五大模型。关于政策，也是一种非常重要的空间要素，建立起数字化→空间化→集成化→协同化→绩效化的流程逻辑，开展对政策的空间影响系统研究。将是非常重要的一个工作，会非常有价值。

规划咨询常有四种状态，第一种是老态：老调重谈。这在先前规划里经常出现的一种状态。第二个是奴态：唯上为大。领导怎么说，我就怎么做。第三是锐态：过于超前，不符实际。最后一个是适态：理性共识。保持科学立场，又能智慧折中，促成共识达成。

新时期空间规划咨询可能会面临一些挑战，在此举例几点，如

● 信息化时代，决策权力的多元化和分散化，是必然的趋势，作为公共政策的规划日益显著的复杂性和专业性，需要依靠更多专业力量的参与

● 串行的决策体制导致决策权力非常集中，通道狭窄，狭窄的决策通道导致规划咨询者深度参与机会少，问题意识和战略意识薄弱

● 规划咨询中的政策诉求与科学认知：政治诉求的目的、时效与政绩考量最大化，科学认知的纠错性、局限与科学判断的底线

● 如何构建规划咨询者与决策者之间的信任，规划师不仅仅是信息传递者，还是翻译和解释工具；规划机构的智库服务是协助而非主导如何具备一种纠错能力

面对这些挑战，规划师自身知识体系与能力素养的提升是需要与时俱进的。个人的思维和知识体系在这个新的时期要从“I”型人才向“T”型人才转变。“竖线”表示的是知识的深度，“横线”代表的是广度，“T”型人才就是一个复合性的人才，要有广泛的技术知识，专业的技能，还要有精准娴熟的工程经验，就是要“精”本专业，“通”相关专业。如果个人实现有难度，就要通过团体建设来实现协作优势。

面对一个颠覆性变革的时代，规划师要打造属于自己的知识体系，最根本的是元知识的更新。通过深度思考不断完善自己的元知识，然后在此基础上分清哪些是规划需要的有效知识、哪些是次有效知识，并将需要的有效知识挑拣出来，接着提升有效知识的层次，将信息知识转化为加工知识，进一步打造成体系知识甚至是智慧。中国这种学科专业细分背景培养出来的学生，很多时候第一专业的知识会对其产生非常长远的影响，形成一种思维定势，但要跟上这个时代，元知识是要进行重塑的，不能说工科背景出来的永远是工科思维，画图就永远是画图。意识到改变，并主动学习改变，让个人的认知层次不断升级升维，会给自己带来巨大的益处，也会对规划工作带来巨大的益处。